Coparticipación, ATN y autonomía provincial

Los gobernadores de todas las provincias y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires impulsarán en el Congreso, un proyecto de ley que les devuelva los “famosos” Aportes del Tesoro Nacional (ATN) a través del sistema de coparticipación federal. Siguen el camino iniciado por la Provincia de La Pampa ante la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “La Pampa Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (Expte. N° 993/2024) promovida en mayo de 2024, la cual tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 3 inciso d y 5 de la ley 23.548 y se ordene que los recursos perteneciente al uno por ciento (1%) asignado al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional integren la masa de los fondos coparticipables que pertenecen a las provincias y se distribuyan secundariamente mediante el sistema de remisión automática diaria.

El federalismo es una condición existencial del Estado constitucional y convencional de derecho argentino. Desde 1853, las provincias argentinas son autónomas pero no hay autonomía política real sin recursos suficientes, previsibles y disponibles para desarrollar políticas públicas que atiendan las necesidades de cada jurisdicción en el marco de su particularidad histórica, geográfica y social.

La distribución de la renta tributaria federal atravesó tres grandes etapas: la separación de fuentes (1853-1891), la concurrencia de hecho (hasta 1935) y la instauración del régimen de coparticipación impositiva, cuya última expresión normativa es la ley 23.548 (1988). Esta ley estableció un sistema de distribución de recursos entre la Nación y las provincias mediante porcentajes fijos, incorporando un componente particularmente problemático: el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN), equivalente al 1% de la masa coparticipable, cuya administración fue entregada al Poder Ejecutivo Nacional con un criterio ampliamente discrecional.

Con la reforma constitucional de 1994, el sistema de coparticipación recibió una reformulación sustantiva. El artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional ordena que la distribución de recursos entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se realice conforme a criterios objetivos de reparto, que deben ser equitativos, solidarios, y priorizar el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Además, dispone la remisión automática y diaria de los fondos coparticipables, desactivando cualquier posibilidad de administración política o burocrática intermedia. A esto se suman que los subsidios provenientes del Tesoro que otorga el Estado Nacional a las provincias cuando sus rentas no alcancen a cubrir sus gastos ordinarios (art. 75 inc. 9 de la Constitución argentina).

Desde esta perspectiva, los ATN son una anomalía normativa e institucional. Se trata de recursos coparticipables que, sin embargo, son administrados como si fueran subsidios extraordinarios provenientes del Tesoro Nacional. Esta confusión deliberada convierte a los ATN en un dispositivo que vacía de contenido los principios rectores de la distribución federal de recursos.

Los criterios que la Constitución argentina establece no se oponen entre sí ni tampoco se jerarquizan uno sobre otro. La equidad (devolución proporcional a lo que cada jurisdicción aporta), la solidaridad (redistribución para compensar desigualdades) y la igualdad en el desarrollo humano (disminución de las disparidades regionales) deben ser integrados en una regla de reconocimiento distributiva que permita diseñar un sistema racional, legítimo y previsible. La Constitución no habilita la discrecionalidad: exige la ponderación proporcional de estos criterios según la situación estructural de cada provincia.

El problema constitucional de fondo es que los ATN no responden a ninguno de estos principios. Su asignación se realiza sin criterios objetivos, sin mecanismos de control transparente y, en la práctica, tiende a operar como una herramienta de administración política que consolida desigualdades territoriales en lugar de remediarlas. Este diseño favorece un federalismo subordinado, verticalista y clientelar contrario al modelo de cooperación y equilibrio previsto por la Constitución argentina.

Al tratarse de recursos originados en impuestos nacionales -esto es, coparticipables por naturaleza- los fondos del ATN deberían ser distribuidos automáticamente de forma diaria entre las provincias, como el resto de la masa coparticipable. Su retención y administración discrecional por parte del Estado Nacional constituye una afectación ilegítima de fondos que vulnera el derecho de las provincias a disponer libremente de sus recursos para ejercer plenamente su autonomía institucional.

La Constitución argentina es clara: toda práctica que se aparte de los criterios objetivos, equitativos y automáticos previstos en el artículo 75 inciso 2 es inconstitucional, aun cuando esté prevista en una ley previa a la reforma del 94. La fuerza normativa de la Constitución no admite excepciones por conveniencia política ni por inercia institucional.

El tiempo de los atajos discrecionales y del reparto condicionado de recursos debe llegar a su fin. No hay autonomía posible cuando el oxígeno financiero de las provincias depende del humor del poder central. No hay federalismo real si los gobernadores deben mendigar lo que constitucionalmente les pertenece. Nuestro país necesita reconstruir el pacto federal sobre las bases instituidas por la Constitución argentina. No se trata de una puja fiscal, sino de una decisión sobre el modelo de país que queremos habitar: uno donde las provincias sean socias activas en la construcción del desarrollo nacional o bien otro donde sean meros engranajes subordinados a la lógica del centralismo unitario.