Estándares constitucionales para la función pública

En las democracias modernas, la legitimidad electoral no puede ser el único criterio para el ejercicio del poder. Sin perjuicio del derecho a votar y ser votado, la falta de preparación técnica, intelectual y ética de muchos funcionarios electos o designados políticamente ha generado un preocupante deterioro de la función pública y de la calidad institucional. Básicamente, en un contexto de creciente complejidad social, cultural, tecnológica, jurídica y económica, resulta imperativo establecer un estándar como requisito mínimo de formación universitaria e idoneidad moral para quienes aspiren a desempeñar cargos en la función pública. No se trata de elitismo, sino de una exigencia funcional para garantizar una representación informada, responsable y profesional.

El artículo 16 de la CNA establece que la idoneidad es la única condición para el acceso a los empleos públicos, y aunque no refiere explícitamente a los cargos electivos, la interpretación jurisprudencial ha extendido este principio al conjunto de la función pública. En el fallo Madorrán, M.C. c/Administración Nacional de Aduanas (2007), la CSJN sostuvo que la idoneidad incluye tanto la competencia técnica como la conducta funcional. Es decir, la idoneidad exigida constitucionalmente no se limita a una aptitud profesional basada en verificables conocimientos, formación y experiencia necesaria para el cargo, sino que también incluye una idoneidad moral o conductiva vinculada a la integridad personal y el respeto por los derechos fundamentales y valores democráticos. Así, se exige a la administración pública comportarse con estándares tanto de eficiencia como de ética republicana. Fallos posteriores como Ramos, J.L. c/Estado Nacional (2010) y Álvarez, M. y otros c/Cencosud s/acción de amparo" (2010) continuaron esta línea, y doctrinarios como Germán Bidart Campos, Alberto Bianchi y Andrés Gil Domínguez más académicos del derecho como Marcelo José Schreginger y Roberto Gargarella, han coincidido que la idoneidad implica la integridad moral del funcionario y el comportamiento institucional de la administración como garante de derechos.

Concretamente, el principio de idoneidad es una exigencia constitucional que no puede ser suplida por lealtades políticas ni relaciones personales. Y dicha idoneidad requerida no se agota en la preparación técnica sino que incluye la moralidad y la conducta ética del funcionario, cuyo fundamento es la naturaleza republicana del gobierno, que exige responsabilidad, transparencia y mérito.

En Alemania, más del 85% de los miembros del Bundestag posee formación universitaria. En Francia, hasta hace poco, los cuadros superiores del Estado eran egresados de la École Nationale d’Administration (ENA). En EEUU, Israel, Canadá y otros países avanzados, según el Informe de la Unión Interparlamentaria, tienen entre sus legisladores un 50% con títulos de posgrado, un 32% con titulaciones de grado, un 13 % con educación superior y solo un 5% con secundario. En América Latina y Caribe, según el informe Panorama de las Administraciones Públicas 2024 (OECD), el 93% de los países ofrecen capacitación a sus funcionarios. Pero sólo algunos como Chile y Uruguay institucionalizaron programas de formación en gestión pública, acceso a la información y finanzas públicas; habiendo México comprobado también que la formación continua mejora notablemente la eficiencia del servicio estatal. Pero en Argentina, según el informe Skills and Jobs mismatches in low- and middle-income countries (2022), la OIT muestra una alta tasa de subcalificación en comparación con otros países de ingresos medios. Es decir, una brecha entre las habilidades disponibles en la fuerza laboral y las requeridas por los empleos formales, incluyendo la función pública.

Según el informe de la Fundación Directorio Legislativo (2017), un tercio de los miembros del Congreso Nacional no poseía título universitario, y en 2022, un cuarto. Numerosas provincias y municipios han registrado casos de funcionarios sin siquiera estudios secundarios finalizados y con dificultades lecto-comprensivas y de argumentación, más legisladores que han mostrado evidentes dificultades para interpretar normas básicas o articular ideas.

Estos episodios no son anecdóticos, sino manifestaciones de un sistema de acceso irrestricto sin exigencias mínimas, incluso demandas constitucionalmente. Las reciente sesiones en la Cámara de Diputados de la Nación, donde se observó una alarmante carencia de dominio técnico, además de incidentes de agresividad física, verbal con expresiones impropias, constituye un deterioro significativo en la calidad parlamentaria. La falta de herramientas argumentativas, el desconocimiento de normas constitucionales elementales e incapacidad de sostener una deliberación respetuosa son síntomas de un sistema que no exige preparación alguna para representar al pueblo. Tales situaciones cumplen con lo advertido por Stuart Mill, donde la representación sin competencia convierte la deliberación en espectáculo y el poder en improvisación, erosionando la confianza ciudadana en las instituciones republicanas y alimentando el descreimiento hacia la política como herramienta de transformación.

Desde la antigüedad, pensadores de distintas corrientes han vinculado la política con la virtud. Aristóteles sostuvo que sólo los ciudadanos más capaces deben gobernar, pues el gobierno exige deliberación y prudencia. Y aun cuando se pretenda vincular la función pública con la fidelidad personal o partidaria, Max Weber diferenció entre la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad, exigiendo también preparación técnica y ética para ejercer dicha función. Y ello es porque como indica Hannah Arendt, la inherente concepción de la política requiere juicio reflexivo y este sólo puede desarrollarse con educación. Como subrayan Norberto Bobbio y Pierre Rosanvallon, la legitimidad democrática contemporánea se sostiene no sólo en el voto sino también en la competencia como el conjunto de habilidades, conocimientos y capacidades funcionales y éticas para realizar tareas eficiente y responsablemente. De lo contrario, como indica John Dewey, la democracia sin educación degenera en manipulación.

Huelga aclarar que un título de grado o posgrado no garantiza virtud, dado que la formación académica, cognitiva, no es un escudo contra la corrupción ni protección de la moral, ya que esta pertenece al dominio conativo. Pero sí constituye una base objetiva para evaluar conocimientos, capacidades de comprensión, interpretación y análisis de problemas complejos, más facultades de razonamiento abstracto y estructurado. Todo lo cual, sumado al sistema de ficha limpia, es indispensables para el ejercicio de la función pública.

Y esto no constituye discriminación, siempre que se garantice el acceso igualitario a la educación tal como en Argentina. En el caso Yatama vs. Nicaragua (2005), la CIDH se refirió expresamente al derecho a ser elegido en el marco del artículo 23 de la Convención Americana sobre DDHH, sosteniendo que puede estar sujeto a condiciones siempre que estas no sean discriminatorias, se establezcan por ley, persigan un fin legítimo y sean razonables y proporcionales en una sociedad democrática.

Además, y como en cualquier otra postulación a un trabajo, resulta adecuado y proporcional, más aún para un funcionario público, aprobar un examen psicofísico obligatorio. Este debe incluir una evaluación clínica, neurológica, y psicológica para garantizar que el candidato se encuentra en condiciones plenas para el ejercicio de un cargo de alta responsabilidad pública, dado el impacto de sus decisiones sobre la sociedad.

La democracia no es sólo derechos sino también responsabilidades, no pudiendo haber idoneidad sin virtud cívica, ni esta cuando prima la lealtad política o las relaciones personales. Exigir formación y conducta para cargos electivos o por designación política protege, dignifica y fortalece a la ciudadanía, a la gestión pública y a las instituciones. Establecer estándares formativos, éticos y controles psicofísicos para los funcionarios públicos es una deuda pendiente con la calidad democrática, la equidad institucional y el futuro de nuestro país.