La razón de ser de la Justicia Nacional

En el último acuerdo de 2024, con efímera mayoría y contra la opinión del Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó varios fallos —encabezados por “FERRARI, MARIA ALICIA c/ LEVINAS, GABRIEL ISAIAS s/INCIDENTE DE INCOMPETENCIA - Levinas, Gabriel Isaías s/ SAG - otros (queja por recurso de inconstitucionalidad denegado) - CSJ 000325/2021/CS001—, por los que, en términos concretos, estableció que el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad debe considerarse superior tribunal de la causa a los efectos del seguimiento de las vías recursivas que conducen al cuarto piso. O sea, estableció que las decisiones de las cámaras nacionales no han de ser revisadas directamente por el máximo tribunal argentino, como ha ocurrido históricamente, sino por el de la Ciudad.

Son siempre discutibles las decisiones por las que el poder judicial invade áreas que la Constitución reserva al legislativo; ellas involucran debates que nuestra doctrina ha desarrollado en profundidad, sobre la vigencia efectiva del principio de división de poderes, la concepción republicana del gobierno y el respeto de las reglas democráticas.

Es claro que cuando algo así ocurre, son múltiples las aristas objetables de una decisión, pero en estas líneas centraremos la mirada en una de ellas: la justicia nacional resuelve miles de conflictos que, en lo fáctico y en lo relativo a las personas involucradas, afectan a las provincias y son ajenos a los intereses de quienes habitan la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y que no es razonable que deban ser objeto de decisión por un órgano jurisdiccional local, como es el Tribunal Superior de Justicia; ello sin que implique cuestionamiento alguno a la reconocida calidad del Poder Judicial de la Ciudad, conformado por profesionales de primer nivel.

Tales conflictos, con fuertes componentes provinciales, no encajan en la fórmula simplista según la cual no habría razón para que la totalidad de los contenidos propios de la tarea jurisdiccional actualmente a cargo de la justicia nacional no pasen al ámbito del poder judicial de la Ciudad lo que, como lo veremos, explica la subsistencia, la razón de ser, de la justicia nacional.

Tras una larga discusión, no exenta de episodios de sangre, la “cuestión capital” fue democráticamente decidida en el Congreso Federal por las fuerzas políticas que en 1880 sancionaron la ley 1029, de Federalización de la Ciudad de Buenos Aires, en la que se establecía que sería función del Congreso organizar la administración de justicia en el ámbito de la Capital Federal.

En un país que procuraba establecer el perfil y la modalidad de gestión de su peculiar sistema federal, no se trató de una cuestión menor, sino de un acto político-institucional de primer orden de relevancia y complejidad.

Para gestionar la resolución de los conflictos de derecho común generados con relación al ámbito territorial de la Capital Federal establecida, el Estado Nacional creó una estructura jurisdiccional “nacional”, que puede ser diferenciada de la “federal” por las temáticas que cada una aborda, aunque ésta también, al igual que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se encuentra comprendida en la asignación genérica de pertenencia al ámbito nacional (conf. ley 27, de 1862; ley 48, de 1863; ley 13.998, de 1950; decreto ley 1285/58, entre otras normas).

La reforma constitucional de 1994 reformuló aquel consenso de fines del siglo XIX y creó una entidad del sistema federal argentino: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (la Ciudad), a la que se asignó el territorio comprendido entre los límites de la Capital Federal. No se trata de una provincia, sino de un componente estadual integrado, junto a las provincias, a la confederación de los que conforman la República Argentina; tal como ocurre, por ejemplo, en Alemania con la situación de Bremen, Hamburgo y Berlín. El lenguaje constituyente alude a las provincias, en términos generales, y a la Ciudad en forma diferenciada y mientras aquéllas conservan todo el poder no delegado por la Constitución Nacional al gobierno federal (art. 121 C.N.), ésta lo recibe de la Nación (art. 129 C.N.).

Con la reforma constitucional no se esfumaron los elementos relevantes de la “cuestión capital”, pues sigue siendo necesario contar con un ámbito espacial para el desarrollo de las actividades del gobierno federal, para el funcionamiento de sus poderes. Por ello es que en la reforma constitucional del 94 se previó que los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación (art. 129 C.N.) debían ser garantizados por una ley.

Fue así que el Congreso Nacional sancionó la 24.588, conocida como Ley Cafiero, en la que se dispuso que “la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funcionales”.

La Ley Cafiero determinó que “La justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación. / La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales” (art. 8)

El pueblo de la Ciudad dictó luego su Constitución, en la que estableció su poder judicial (Título quinto) y facultó al gobierno local para que convenga con el federal que los jueces nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad sean transferidos al Poder Judicial de la Ciudad, conservando su inamovilidad y jerarquía, cuando se disponga que la justicia ordinaria del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus propios jueces, lo que no ha sido hasta ahora plenamente dispuesto.

Con base en tales disposiciones se conformó un sistema de justicia cuyo ámbito de actuación fue restringido a algunas materias habilitadas por ley, con sucesivas ampliaciones en su competencia en materia penal.

Corresponde señalar que si bien la Ciudad tenía habilitada por la Ley Cafiero su jurisdicción en cuestiones de vecindad y en su Constitución se había previsto la creación de Tribunales de Vecindad en cada comuna, no se hizo cargo de los conflictos de tal naturaleza (medianerías, interdictos, propiedad horizontal, etc. ) que siguen tramitando en la justicia nacional, pese a su evidente carácter local. Así, los poderes metropolitanos no han ejercitado interés concreto en avanzar en el desarrollo de un sistema de justicia destinado a tratar tales cuestiones de vecindad de los habitantes de la ciudad, con quienes están en mora desde hace años.

El problema del desarrollo de un sistema de justicia adecuado en Buenos Aires no puede ser debidamente analizado si no descomponemos en la ecuación el factor relativo a la evolución macrocefálica de la Argentina.

Ella es fruto de un proceso histórico que determinó que en el ámbito de la Capital Federal, al que se superpuso territorialmente la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se concentrara la mayoría de la población del país y, con ella, de los principales centros de salud, establecimientos educativos, terminales de transporte y espacios culturales de la Argentina, construidos y desarrollados por décadas por el Estado Nacional, y también que aquí se establecieran las sedes de las empresas, asociaciones civiles, fundaciones, mutuales y otras personas jurídicas, entre ellas, muchas aseguradoras, de distinto tipo.

Esta última circunstancia determina que ante los tribunales nacionales se radiquen causas iniciadas por vecinos de otras provincias del país, por hechos ocurridos a kilómetros del ámbito territorial de la Ciudad. De tal modo, los tribunales nacionales ubicados en este territorio deciden sobre miles de conflictos de derecho común relativos a hechos o circunstancias que interesan a los pueblos de las provincias que conforman nuestro sistema federal; casos que a menudo involucran cuestiones de incidencia social, política y económica relevante, pues pueden determinar el cierre de empresas con actividad importante en otras áreas del país, con impacto en las cuentas provinciales, las fuentes de trabajo, o hasta la subasta de campos donde se desarrollaron pueblos, entre muchas otras cuestiones de enorme complejidad.

A la apuntada macrocefalia porteña se agrega otro factor concomitante, como es el del desarrollo del AMBA, la región fácticamente integrada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios de la Provincia de Buenos Aires que conforman el gigantesco conurbano bonaerense, constituyendo un continuo urbano, una megaciudad en la que millones de personas desarrollan sus actividades pasando en el mismo día de la Ciudad Autónoma a los municipios del conurbano, del Gran Buenos Aires —algunos de ellos con mayor población que la Ciudad— o viceversa. Con domicilio en un lugar o en el otro, no se detienen en ninguna frontera jurisdiccional, porque “Buenos Aires”, ese conglomerado urbano sin fin que se ve desde el aire, es su ámbito vital.

Una enorme cantidad de casos de daños tramitados en la justicia nacional en lo civil corresponde a hechos ocurridos en el Gran Buenos Aires, entre personas que habitan en ese territorio.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene evidentes problemas de gestión, que le impiden aplicar estándares razonables en materia de tiempo razonable para la resolución de los casos sometidos a su estudio. Entre otras medidas, la reducción del flujo de ingreso de las causas que le llegan desde la justicia nacional, la introducción de un filtro adicional, puede morigerar su agobio, que no ha logrado mitigar por vía de la aplicación del certiorari negativo del art. 280 del CPCCN —cada aplicación de la conocida plancha lleva un serio trabajo de evaluación interno por detrás, por lo que no implica una morigeración efectiva de la carga de trabajo— pues por vía de la doctrina de la arbitrariedad de sentencia ha ampliado desmesuradamente su ámbito de actuación.

Cabe considerar que la búsqueda de una solución a tal problema pudo haber sido considerada entre los fundamentos concretos, metajurídicos, de la decisión del tribunal en esta materia.

Tal vez ha llegado la hora de dejar de poner parches y de encarar una reforma profunda del sistema de justicia y del diseño de la Corte Suprema, que lleve a que dejemos de enfrentar la complejidad actual, del siglo XXI, con un esquema operativo pensado en el siglo XIX.

¿Es posible considerar la existencia de falta de diligencia por parte de quienes debían evaluar alguna reforma de la Ley Cafiero o su actitud pudo haber sido deliberada?

Podemos considerar seriamente que, en términos de realismo político, es en las particularidades del contenido de la actividad de la justicia nacional, que exceden notoriamente lo local, y no en la supuesta desidia o falta de acción de los representantes del pueblo en el gobierno federal que debe encontrarse la razón de la falta de sanción por el Congreso Nacional de una reforma de la Ley Cafiero en materia de “traspaso” de competencias de la justicia nacional.

Los alcances de distintos aspectos de la ley fueron objeto de modificación en varias ocasiones por el legislativo nacional (leyes, 25752, de 2003; 26.288, de 2007; 26.702, de 2011 y 26.740, de 2012), por lo que no se evidencia falta de actuación del Congreso con relación a la regulación de la cuestión de la garantía de los intereses del Estado Nacional en este territorio. Tampoco la cuestión fue objeto de sanción de alguna ley cuando la misma fuerza política gobernaba la Nación, la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires. Es entonces claro que no se trató de una omisión sino de una decisión.

El poder judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es una estructura jurisdiccional valiosa, integrada por cuadros profesionales de primer nivel, pero sus potestades jurisdiccionales fueron establecidas por un proceso de selección a cargo de las autoridades locales, su acuerdo fue otorgado por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no por el Congreso Federal, integrado por representantes de las provincias y de la Ciudad, del que emana la autoridad jurisdiccional de los jueces y juezas nacionales, que —como se ha señalado— intervienen en cuestiones que exceden el ámbito de interés local.

Los jueces de la Corte que integraron la mayoría de la que dan cuenta los fallos aludidos actuaron en el rol político al que hacía referencia el juez Petracchi, pero lo hicieron disponiendo un rediseño institucional, con incidencia en el equilibro del sistema federal argentino en materia reservada por la Constitución Nacional al Congreso Federal; lo que extralimitaría las facultades otorgadas al Poder Judicial por la Constitución Nacional.

Como lo hemos señalado de modo sucinto, estamos ante una cuestión compleja, en la que la valoración jurídica no puede desarrollarse sin la ponderación de elementos históricos, sociales, políticos, económicos y sin perspectiva federal. Se trata, pues, de una cuestión cuya evaluación requiere del consenso de los representantes del Pueblo, quienes —con criterio consistente en el tiempo y las distintas fuerzas políticas que han gobernado el país— han decidido no innovar en los términos de la regulación establecida por la ley 24.588.

Es claro que la Ciudad debe tener un sistema de justicia que pueda solucionar los conflictos que atañen a su territorio y a sus habitantes; pero una enorme proporción de los tramitados ante la justicia nacional rebasan tales límites.

¿Quieren acaso los representantes del Pueblo en el Congreso Nacional que sobre los conflictos con efectos jurídicos, económicos, sociales y políticos en los territorios de las provincias decidan jueces de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o consideran que deben ser dirimidos por jueces que cuentan con el acuerdo del Senado de la Nación?

Son ellos y no la Corte quienes deben dar tal respuesta.

(*) El autor es juez Nacional en lo Civil y ex Secretario Letrado del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.