“Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud pertenecen al sistema y no a los entes que por disposición legal los administran”, sentenció el Consejo de Estado al confirmar la responsabilidad fiscal de Carlos Gustavo Palacino Antía, expresidente ejecutivo de Saludcoop EPS OC, por el desvío de fondos públicos hacia el patrimonio privado de la entidad.
Así lo establece la sentencia de segunda instancia, fechada el 8 de mayo de 2025, en la que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo ratificó la decisión que negó las pretensiones del exdirectivo, quien buscaba la nulidad de los actos administrativos que lo declararon responsable fiscalmente por más de 1.4 billones de pesos (aproximadamente 370 millones de dólares).
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El proceso, según consta en el expediente 25 000 23 41 000 2014 01442 01, se originó tras denuncias públicas sobre el manejo de recursos parafiscales en el sector salud, en particular por presuntos desvíos y sobrecostos en medicamentos.
El fallo, firmado por el consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sostiene que “no es nulo el acto administrativo que declaró fiscalmente responsable al demandante en calidad de presidente ejecutivo y representante legal de Saludcoop EPS OC, por intervenir en la concepción, estructuración e implementación de las operaciones a través de las cuales se desviaron recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social de Salud, por su indebida apropiación y utilización”.
La demanda de Palacino Antía pretendía la nulidad de tres actos administrativos: el fallo con responsabilidad fiscal de noviembre de 2013, el auto que resolvió recursos en febrero de 2014 y el fallo de apelación y consulta de ese mismo mes.
Además, solicitaba dejar sin efecto la obligación de pago por 1.4 billones de pesos, el reconocimiento de perjuicios materiales y morales, y la reparación por alteración grave a sus condiciones de existencia.
El exdirectivo argumentó que los actos acusados vulneraron derechos fundamentales y normas constitucionales y legales, entre ellas el debido proceso, la presunción de inocencia, la imparcialidad y la correcta valoración probatoria.
Sostuvo que la Contraloría General de la República no probó el dolo, ni cuantificó adecuadamente el daño, ni demostró la existencia de una conducta generadora de responsabilidad fiscal. También alegó que la entidad no decretó ni practicó pruebas solicitadas, y que la motivación de los actos administrativos era falsa o insuficiente.
La Contraloría, por su parte, defendió la legalidad de sus actuaciones y la solidez de la investigación, que incluyó análisis contables, estados financieros y actas de los órganos de gobierno de la EPS.
Según el ente de control, “la estrategia que desde 1998 a 2010 y con una clara unidad de designio implicó que de modo continuado e interrumpido se desviaran los recursos del SGSSS asignados a dicha EPS a destinos diferentes a la prestación de los servicios de salud de los colombianos afiliados a la misma”.
La Contraloría añadió que la desviación de recursos generó un desfase financiero que Saludcoop cubrió con créditos y postergando pagos a proveedores, lo que puso en riesgo la liquidez y sostenibilidad del sistema de salud.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, ya había negado las pretensiones de Palacino y lo condenó en costas.
En su análisis, el tribunal precisó que el proceso de responsabilidad fiscal se centró en el desvío de recursos parafiscales del sistema de salud, que fueron utilizados para fines distintos a los permitidos por la Constitución y la ley, como inversiones en infraestructura, adquisición de clínicas, dotación hospitalaria, operaciones de leasing, y pagos de honorarios y bonificaciones.
El daño patrimonial, según el fallo, fue cuantificado en más de un billón de pesos, suma que fue actualizada a 1.4 billones a octubre de 2013.
El tribunal también desestimó los argumentos sobre la supuesta falta de individualización de cargos, la omisión en la práctica de pruebas y la indebida valoración probatoria.
Señaló que la Contraloría identificó claramente las conductas y la participación de Palacino en calidad de presidente ejecutivo y representante legal de la EPS, y que la metodología utilizada para determinar el daño, el análisis de flujos de efectivo, era válida y aceptada en la auditoría pública.
En segunda instancia, el Consejo de Estado examinó uno a uno los reparos del exdirectivo. Sobre la supuesta variación en los periodos investigados y la falta de congruencia entre los autos de apertura, imputación y fallo, la Sala concluyó que las modificaciones respondieron a los hallazgos probatorios y que el demandante tuvo oportunidad de ejercer su defensa.
Respecto a la caducidad de la acción fiscal, el alto tribunal consideró que se trató de una conducta continuada, por lo que el término de cinco años para iniciar el proceso se contaba desde el último acto.
En cuanto a la valoración de la prueba, la Sala confirmó la objeción grave al dictamen pericial presentado por la defensa, al considerar que se basó únicamente en los estados financieros de la EPS y no confrontó otros documentos relevantes.
Además, el Consejo de Estado consideró que la Contraloría sí demostró la conducta dolosa de Palacino, quien “sabía, y tenía por qué saberlo, que los recursos parafiscales que pertenecían al Sistema General de Seguridad Social en Salud, debían ser utilizados para la prestación de los servicios de salud previstos en el Plan Obligatorio de Salud POS, esto es, invertirse exclusivamente en beneficio del sistema, dada su destinación específica”.
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