La decisión del presidente de la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados, de retirar de la agenda el proyecto de ley de Reglas de Empeñamiento para las Fuerzas Armadas, ante la falta de apoyo suficiente, volvió a exponer una deuda de la democracia argentina: la ausencia de un marco legal que regule el empleo de la fuerza militar dentro del territorio nacional.

Las últimas cuatro gestiones presidenciales, Cristina Fernández de Kirchner, Mauricio Macri, Alberto Fernández y Javier Milei emplearon, cada una a su modo, a las Fuerzas Armadas en operaciones militares asociadas a la seguridad interior, sin una ley específica que las respalde.

Más allá de las posturas coyunturales o partidarias, el debate trasciende la política inmediata. El proyecto pretende definir con rigor constitucional quién conduce a las Fuerzas Armadas, bajo qué límites deben actuar, y cómo garantizar seguridad jurídica a los hombres y mujeres que reciben órdenes para intervenir en operaciones militares en su propio territorio, sin mediar un estado de guerra.

Las Fuerzas Armadas no se justifican por la mera existencia del Estado, sino por mandato de la Constitución. Por eso, su conducción y empleo deben estar regulados por la ley, no por la voluntad circunstancial del poder político.

La Constitución es clara, el artículo 99, incisos 12 y 14, nombra al Presidente Comandante en Jefe y le permite disponer de las Fuerzas Armadas, rindiendo cuentas al Congreso. A su vez, el artículo 75, inciso 27, faculta al Parlamento a fijar su organización y ejercer control. De ese modo se preserva el equilibrio republicano, el Congreso dicta las normas y supervisa; el Ejecutivo conduce y responde políticamente por el uso del poder militar.

Germán Bidart Campos definió la jefatura presidencial como “indelegable y personalísima”. Néstor Sagüés señaló que el Congreso no puede compartir la conducción, sino fijar normas marco. En el mismo sentido, robusteciendo el concepto y aportando mayor claridad, Santiago M. Sinópoli señaló que el mando sobre las Fuerzas Armadas pertenece exclusivamente al Presidente, mientras que las facultades de organización se dividen: el Congreso dicta las leyes básicas en materia militar y el Presidente las aplica en el plano técnico y operativo.

El punto no es si el Presidente conduce a las Fuerzas Armadas porque ello es constitucionalmente indiscutible, sino cómo se regula ese mando cuando se emplea fuerza letal fuera de un escenario de guerra.

Independientemente de la custodia del acto electoral, desde 2011 todos los gobiernos recurrieron al instrumento militar para ejecutar operaciones en el territorio nacional. Cristina Kirchner con el Operativo Escudo Norte, Mauricio Macri promulgó el decreto 683/2018, ampliando apoyo militar a la seguridad interior. Alberto Fernández las empeñó en apoyo logístico y sanitario durante la pandemia y actualmente el Presidente Milei las desplegó en la frontera en el marco de la Operación Roca.

En todos los casos el común denominador fue la falta de un marco jurídico claro. Las decisiones se tomaron por decretos o resoluciones administrativas, dejando a los efectivos sin amparo legal y privando al Estado del imprescindible control legislativo.

El Decreto 1112/24 de Javier Milei derogó el 727/2006 y reformuló la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional. Amplió el concepto de amenaza externa para incluir a actores no estatales, organizaciones terroristas y agresiones en el ciberespacio, y autorizó la actuación “disuasiva o efectiva” de las Fuerzas Armadas, con independencia del lugar de ocurrencia.

Dispuso además la cooperación con las Fuerzas de Seguridad y permitió la “aprehensión transitoria” de personas en caso de flagrancia, introduciendo zonas grises entre defensa y seguridad interior.

Este cambio, alineado con doctrinas modernas de seguridad, rompe con la rigidez conceptual de los años noventa, cuando la defensa nacional se concebía exclusivamente como protección frente a otro Estado.

Aunque de naturaleza reglamentaria, estas disposiciones producen efectos estratégicos y jurídicos sustantivos. En los hechos, el Poder Ejecutivo ha avanzado hacia una reinterpretación extensiva de la Ley de Defensa Nacional, ampliando el ámbito de actuación del instrumento militar y habilitando intervenciones que, sin un contexto formal de guerra, se desarrollan dentro del territorio nacional. Así, el decreto traslada al plano reglamentario materias que, por su impacto institucional, deberían ser objeto de regulación legislativa, tal como proponía el proyecto de Reglas de Empeñamiento.

En términos institucionales, el 1112/24 evidencia tanto la urgencia como la fragilidad del marco legal actual. En rigor, esto confirma el diagnóstico de fondo: la Argentina carece de una ley moderna que regule el empleo de la fuerza militar en el territorio nacional, equilibrando autoridad presidencial, control legislativo y seguridad jurídica para el personal militar.

Una ley de Reglas de Empeñamiento no ampliaría las facultades presidenciales, sino que las ordenaría y transparentaría.

La falta de regulación genera un doble riesgo: político, porque deja el uso de la fuerza a la discrecionalidad ministerial; y jurídico, porque expone a los militares a procesos penales por cumplir órdenes legítimas.

En un país con antecedentes de judicialización del accionar militar, el Estado debe garantizar certeza normativa. No puede exigir obediencia y luego desentenderse de quienes la cumplen.

El temor a que la ley reduzca el control del Congreso parte de una lectura errónea de la Constitución. Por el contrario, lo fortalecería, al obligar al Ejecutivo a fundamentar cada decisión, fijar objetivos, límites temporales y procedimientos de rendición de cuentas.

El control parlamentario no implica cogobernar las operaciones, sino fijar el marco y verificar su cumplimiento. La negativa a debatir la norma deja, paradójicamente, todo el control en manos del Ministerio de Defensa mediante resoluciones reservadas.

Las democracias consolidadas cuentan con normas claras, por ejemplo, en EE. UU. el Presidente dicta las Rules of Engagement (ROE) bajo supervisión del Congreso. Por su parte, España mediante la Ley Orgánica 5/2005 fija el marco general y el Gobierno aprueba las ROE con control parlamentario diferido. En Francia, el Presidente dispone operaciones internas, como la “Operación Sentinelle”, por decreto basado en la Ley de Seguridad Nacional.

En todos los casos, el principio es el mismo: el Ejecutivo conduce, el Parlamento controla y los militares actúan con respaldo legal. Argentina, en cambio, sigue careciendo de reglas específicas, lo que debilita su institucionalidad y expone a sus Fuerzas a la inseguridad jurídica.

Lejos de ser un debate técnico, las Reglas de Empeñamiento tocan materia sensible de nuestro país, la relación entre poder civil y fuerza militar. Regular esa relación mediante leyes fortalece la democracia.

La conducción de las Fuerzas Armadas no puede seguir dependiendo de decretos transitorios ni de interpretaciones cambiantes de las leyes de Defensa o Seguridad Interior. Cada gobierno que las emplea dentro del país actúa al límite del marco legal. El proyecto de Reglas de Empeñamiento ofrecía una solución racional: ordenar lo existente, armonizar la misión con los derechos humanos y garantizar respaldo jurídico. Rehusarse a debatirlo perpetúa un statu quo que no protege ni a la sociedad ni a las Fuerzas Armadas. Las democracias sólidas no temen legislar sobre el uso de la fuerza; temen no hacerlo y quedar rehenes de la improvisación.

El retiro del proyecto no debe clausurar la discusión, sino relanzarla. La Argentina necesita un debate maduro, libre de prejuicios, sobre cómo emplear a sus Fuerzas Armadas en contextos que no son de guerra pero sí de conflicto o amenaza. El desafío es equilibrar poder político y responsabilidad operacional, transparencia y eficacia, seguridad y libertad.

La Constitución ya determinó quién conduce; falta definir cómo debe ejercerse ese mando, con qué límites y bajo qué principios. Hasta que el Congreso asuma esa tarea, los militares seguirán actuando bajo órdenes legítimas pero sin amparo legal, y la sociedad permanecerá expuesta a la discrecionalidad política.

El debate fallido sobre las Reglas de Empeñamiento no lo cierra: apenas lo inicia. Una democracia madura no teme a sus Fuerzas Armadas; las integra, las conduce y las respalda dentro del marco de la ley.